Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) icon

Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение)



НазваниеЛекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение)
Дата конвертации08.08.2012
Размер303.31 Kb.
ТипЛекция
скачать >>>


Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение).


5. Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

6. Федеративная реформа в России.

__________________________________________________________


На предыдущей лекции мы рассмотрели четыре первых вопроса по теме «Федеративное устройство России». Сегодня мы рассмотрим два оставшихся вопроса. Переходим к изучению пятого вопроса «Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами».

Посмотрим на следующую схему.



Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется Конституцией, федеральными законами, договорами между Российской Федерацией и ее субъектами и законами субъектов РФ.

Начнем с Конституции. Конституция осуществляет разграничение компетенции путем определения соответствующих предметов ведения. Посмотрим на следующую схему.



Конституция выделяет три группы предметов ведения:

- предметы ведения Российской Федерации;

- предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

- предметы ведения субъектов Российской Федерации.

Что такое предметы ведения?

Предметы ведения Российской Федерации – это сфера общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено к компетенции Российской Федерации.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации – это сфера общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации – это сфера общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим эти предметы ведения.

1. Предметы ведения Российской Федерации закреплены статьей 71 Конституции РФ.


Их можно сгруппировать следующим образом:

- принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их исполнением;

- федеративное устройство и территория Российской Федерации, гражданство в Российской Федерации;

- установление границ и таможенное дело;

- установление и формирование системы федеральных органов власти;

- установление основ единой федеральной политики по основным направлениям развития страны;

- федеральные банки, финансы, налоги, бюджет;

- денежное и валютное обращение, монетная монополия;

- федеральные пути сообщения, транспорт, связь, энергетика, деятельность в космосе;

- установление единой системы мер и весов, государственная статистика;

- судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство;

- оборона и безопасность, оборонное производство;

- внешняя политика и международные отношения.

- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Почему эти общественные отношения отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации? Давайте, например, железные дороги и, скажем, денежное обращение отдадим в компетенцию субъектов РФ, в том числе Ставропольскому краю. И Ставропольский край сам будет выпускать денежные знаки на территории края и руководить железнодорожными сообщениями.

Как Вы считаете, это нормально или как? Давайте разберемся.

Конституция РФ относит к предметам ведения Российской Федерации, в первую очередь, те сферы общественных отношений, правовое регулирование которых обеспечивает государственный суверенитет Российского государства, целостность государства. Очевидно, что денежное обращение обеспечивает существование единой экономической системы и разрывать его на части, значит ставить под угрозу целостность нашей страны. То же самой относится к единым железным дорогам, значение которых настолько велико, что в отличие от воздушного транспорта они находятся в единой федеральной государственной собственности.

Это понятно?

Тогда пойдем дальше.

Рассмотрим конкретный пример. Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации было установлено, что на территории Российской Федерации создаются четыре игорные зоны Алтайский край; Приморский край; Калининградская область; Краснодарский край. На остальных территориях организация и проведение азартных игр была запрещена.

В полном объеме федеральный закон вступал в действие с 30 июня 2009 года. Однако Дума Ставропольского края в июне 2007 года приняла краевой закон «О запрете деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Ставропольского края». Этим законом с 1 июля 2007 года была запрещена деятельность по организации и проведению азартных игр на территории Ставропольского края.

В крае начались проверки, изъятие игровых автоматов и т.п.

Вопрос, вправе ли была Дума Ставропольского края принимать такой закон?

При этом ограничиваются права и свободы предпринимателей, в частности, право на свободное использование имущества для предпринимательской деятельности, предусмотренное статьей 34 Конституции РФ. А чем может быть ограничено это право? Только федеральным законом. Значит, неправа была Дума Ставропольского края? Однако Верховный Суд признал этот закон не противоречащим федеральному законодательству. Почему? Да потому что этим федеральным законом было установлено следующее.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принять до 1 июля 2007 года решение о запрете начиная с 1 июля 2007 года на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений).

Таким образом, и субъекты РФ вправе принимать законы и по предметам ведения РФ, но только в том случае, если эти полномочия предоставлены им федеральным законом. Понятно? Тогда пойдем дальше.

2. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов находятся в совместном правовом регулировании Российской Федерации и ее субъектов.

Что это означает? Это означает следующее. По вопросам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Какие же общественные отношения отнесены к предметам совместного ведения?

Предметы совместного ведения закреплены частью 1 статьи 72 Конституции РФ. Выделим основные группы общественных отношений, перечисленные в части первой статьи 72 Конституции.

Посмотрим на следующую схему.





К первой группе можно отнести «отраслевые» отношения, регулируемые сложившимися отраслями российского законодательства.

Посмотрим на следующий слайд.

Данные общественные отношения обозначены путем перечисления отраслей российского права, которые находятся в совместном ведении:

  • административное и административно-процессуальное законодательство;

  • трудовое, семейное и жилищное законодательство;

  • земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и охране окружающей среды.

Предметом совместного ведения при этом является не само «законодательство», а регулируемые указанными отраслями общественные отношения.

Что значит в совместном ведении? А это значит, что по этим вопросам принимаются федеральные законы, а на их основе с учетом специфики регионов – законы субъектов РФ.

Возьмем, к примеру, административное законодательство. На федеральном уровне принят Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а на уровне Ставропольского края – дополняющий его Закон Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае».

Земельные отношения регулируются Земельным кодексом РФ и принятыми на его основе Законами Ставропольского края «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» и «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае».

Общественные отношения в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка - складываются при реализации принципа приоритета прав и свобод человека, который является суперпринципом всего конституционного строя: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (статья 2 Конституции).

В этой связи к предметам совместного ведения отнесены следующие вопросы:

  • обеспечение соответствия законов субъектов РФ Конституции и федеральным законам;

  • защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

Чтобы понять, что все это не просто слова, рассмотрим конкретный пример из законодательной практики Ставропольского края.

В условиях значительного роста числа преступлений против несовершеннолетних исключительно остро стоит вопрос о том, как обеспечить защиту прав несовершеннолетних в ходе судебного процесса.

Согласно уголовно-процессуальному кодексу обвиняемый и подозреваемый имеют право на защиту. При определенных условиях помощь адвоката предоставляется им бесплатно. В то же время потерпевший такими правами не обладает.

Складывается парадоксальная ситуация: преступник имеет право на бесплатную помощь адвоката, а несовершеннолетний, жертва преступления такими правами не обладает. Кроме того, во многих случаях, например при сексуальных насилиях, несовершеннолетний нуждается в психологической поддержке и реабилитации. Если несовершеннолетний растет в неблагополучной семье, то он зачастую остается в судебном процессе один на один со своим насильником.

Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В этой связи был принят Закон Ставропольского края «О дополнительных гарантиях защиты прав несовершеннолетних, признанных потерпевшими в рамках уголовного судопроизводства», в котором установлено, что потерпевшим несовершеннолетним предоставляется бесплатная юридическая и психологическая помощь за счет бюджета Ставропольского края.

Общественные отношения в социальной сфере. Статьей 7 Конституции закреплено, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В этой связи в качестве самостоятельных пунктов статьи 72 Конституции выделены важнейшие направления социальной политики государства:

  • воспитание, образование, здравоохранение;

  • наука, культура, физическая культура и спорт;

  • защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита.

Общественные отношения в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Статьей 9 Конституции закреплен важнейший конституционный принцип, согласно которому земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В этой связи в качестве самостоятельного пункта «в» статьи 72 выделены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Природоохранные отношения. В соответствии с Конституцией каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (статья 42), каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58). Посмотрим на следующий слайд.

В этой связи в качестве самостоятельных пунктов статьи 72 выделены:

  • природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

  • особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

  • защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Рассмотрим последнюю группу предметов совместного ведения «Принципы организации публичной власти и налогообложения».

Выделение этих общественных отношений в самостоятельные титулы в составе предметов совместного ведения обусловлено их особой значимостью для разделения государственной власти в федеративном государстве. Без преувеличения можно сказать, что они являются своеобразной «сердцевиной», активным центром всех федеративных отношений. Правовое их регулирование исключительно на федеральном уровне без участия регионов более соответствует унитарному, а не федеративному государству.

Посмотрим на следующую схему.




Возьмем, к примеру, организацию государственной власти в субъектах РФ. На федеральном уровне принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На основе этих общих принципов, закрепленных федеральным законом, в Ставропольском крае приняты законы Ставропольского края, закрепляющие организацию государственной власти в нашем крае:

  • Устав Ставропольского края;

  • Закон Ставропольского края «О системе органов государственной власти в Ставропольском крае»;

  • Законы Ставропольского края «О Губернаторе Ставропольского края», «О Думе Ставропольского края», «О Правительстве Ставропольского края».

Аналогичная ситуация складывается в организации местного самоуправления. На федеральном уровне принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основе этих общих принципов, закрепленных федеральным законом, принят закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае», который закрепляет организацию местного самоуправления в нашем крае.

В Налоговом кодексе РФ установлены общие принципы налогообложения и закреплена российская налоговая система. В Ставропольском крае в рамках региональной компетенции приняты краевые законы об особенностях обложения отдельными региональными налогами.

Вернемся еще раз к исходному определению.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации – это сфера общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.

Это значит, что по указанным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель, обладая приоритетным правом на разграничение совместной компетенции, во-первых, осуществляет прямое и непосредственное регулирование тех вопросов, которые должны решаться одинаково на территории всех субъектов РФ и, во вторых, устанавливает полномочия центра и регионов по исполнению закрепленных федеральным законом положений и правовому регулированию оставшейся части совместного правового поля. Субъекты РФ, обладая остаточной нормотворческой компетенцией в этой сфере, в соответствии с федеральным законом осуществляют значительную часть своей нормотворческой деятельности.

Однако федеральное законодательство в одних случаях затрагивает не все сферы совместного ведения, а в других – оставляет определенные пробелы в регламентации общественных отношений.

Субъекты РФ имеют право на заполнение таких правовых пробелов по предметам совместного ведения путем опережающего правового регулирования в соответствии с федеральными законами и в части, ими неурегулированной. При принятии соответствующего федерального закона субъекты РФ обязаны в трехмесячный срок привести свое законодательство в соответствие с новым федеральным законом.

Необходимо отметить, что Конституция РФ не конкретизирует предметы совместного ведения, не устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в правоотношениях, отнесенных к предметам совместного ведения. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по конституционно закрепленным предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и договорами между Российской Федерацией и ее субъектами.

Так, например, Конституция устанавливает, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Возникает вопрос, а какими полномочиями в области земельных, водных, лесных отношений обладают федеральные органы государственной власти, а какими – органы государственной власти Ставропольского края.

Ответы содержатся в Земельном, Водном и Лесном кодексах. Эти кодексы детально разграничивают компетенцию, устанавливают конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в этих сферах.

3. Предметы ведения субъектов Российской Федерации. Конституция РФ не закрепила предметы ведения субъектов РФ в явной форме, а обозначила их по остаточному принципу. Согласно части 4 статьи 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. При этом в случае противоречия между нормативным правовым актом субъекта РФ, принятым по предметам его ведения, и нормативным правовым актом Российской Федерации действует нормативный правовой акт субъекта РФ (часть 6 статьи 76 Конституции РФ). Подобное верховенство регионального законодательства над федеральным является гарантией их конституционной самостоятельности по собственным предметам ведения.

Перечень предметов ведения, закрепленный в конституциях (уставах) различных субъектов РФ, имеет некоторые отличия. Выделим общий набор вопросов, относимых к предметам ведения субъектов РФ.

Посмотрим на следующую схему.




Предметы ведения Ставропольского края устанавливаются Уставом (Основным Законом) Ставропольского края.

Законами Ставропольского края утверждены герб и флаг Ставропольского края.

Законом Ставропольского края утверждены награды Ставропольского края.

  • медаль "Герой труда Ставрополья";

  • звание "Почетный гражданин Ставропольского края";

  • медаль "За заслуги перед Ставропольским краем";

  • медаль "За доблестный труд (первой, второй и третьей степени)

  • Почетная грамота Губернатора Ставропольского края;

  • Почетная грамота Государственной Думы СК;

  • Почетная грамота Правительства Ставропольского края;

  • Диплом Правительства Ставропольского края;

  • Премия Ставропольского края.



Медаль «Герой труда Ставрополья» является высшей степенью отличия в Ставропольском крае за заслуги в области экономики, промышленности, сельского хозяйства, здравоохранения, социального обеспечения, культуры и искусства, науки, образования и других областях трудовой деятельности.

Медаль и колодка золотые, вес 21 грамм.

При награждении медалью вручается удостоверение, подписанное Губернатором Ставропольского края, а также единовременное денежное вознаграждение в размере 100 тысяч рублей.

Звание "Почетный гражданин Ставропольского края"

Лицу, удостоенному звания, вручаются удостоверение, подписанное Губернатором Ставропольского края, нагрудный знак и единовременное денежное вознаграждение в размере 100 тыс. рублей.

Сведения о лице, удостоенном звания, и его фотография заносятся в Книгу Почетных граждан Ставропольского края с указанием заслуг, за которые он удостоен звания.

Лицу, удостоенному звания, на территории Ставропольского края предоставляются следующие льготы:

- производится ежемесячная доплата к пенсии, выплачиваемой в соответствии с законодательством Российской Федерации, в размере 1 тыс. рублей;

- один раз в два года предоставляет бесплатную путевку в лечебное, санаторно-курортное учреждение Российской Федерации стоимостью, не превышающей 50 тыс. рублей.


Подчеркну еще раз, что субъекты РФ обладают значительной степенью самостоятельности по Конституции РФ.

В случае противоречия между нормативным правовым актом субъекта РФ, принятым по предметам его ведения, и нормативным правовым актом Российской Федерации действует нормативный правовой акт субъекта РФ (часть 6 статьи 76 Конституции РФ). Подобное верховенство регионального законодательства над федеральным является гарантией их конституционной самостоятельности по собственным предметам ведения.

В этой связи возникает вопрос: обладают ли субъекты РФ суверенитетом? Как Вы считаете?

Суверенитет государственной власти заключается в ее верховенстве внутри страны и независимости в международных отношениях. Присущи ли государственной власти субъектов РФ эти признаки государственного суверенитета?

На территории субъекта РФ одновременно действуют две формы государственной власти: федеральная и региональная; объем каждой из них ограничен Конституцией и другими нормативными актами. В установленных таким образом пределах федеральная и региональная власти ограничены определенными правовыми рамками, что специально закреплено Конституцией РФ. Статья 73 Конституции РФ прямо гласит: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». В части 6 статьи 76 Конституции РФ установлено, что при коллизии федерального закона и нормативно-правового акта субъекта РФ, принятых в сфере исключительной компетенции субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Однако говорить о том, что государственная власть субъекта РФ обладает верховенством над федеральной властью было бы необоснованно.

Рассмотрим второй признак суверенитета – независимость государственной власти в международных отношениях.

Согласно Конституции РФ внешняя политика и международные отношения Российской Федерации относятся к предметам ведения Российской Федерации.

Российская Федерация выступает на международной арене в качестве одного лица, а составляющие ее республики, края и области субъектами международного права не являются.

Таким образом, законы субъектов РФ, принятые по предметам ведения субъектов РФ, доминируют над федеральными законами, однако региональная государственная власть не выступает самостоятельной и независимой в международных отношениях с другими государствами, не входящими в состав Российской Федерации. В результате мы приходим с Вами к выводу, что суверенитетом субъекты РФ не обладают.

В девяностых годах прошлого века широкое распространение получила концепция суверенитета республик в составе Российской Федерации наряду с суверенитетом самой Российской Федерации. Эта концепция получила отражение в Федеративном договоре 1992 года, договорах между Российской Федерацией и рядом республик, заключенных в тот период, а также в конституциях этих республик.

Однако в решениях Конституционного Суда РФ (Постановление от 7 июня 2000 года № 10-П, Определение от 27 июня 2000 года № 92-0) была сформулирована однозначная правовая позиция, которая заключается в следующем:

  • Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

  • Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ.

На основе решений Конституционного Суда РФ соответствующие договоры Российской Федерации с республиками были расторгнуты, а их конституции приведены в соответствие. Однако во вновь принятой конституции Татарстана она провозглашена суверенной республикой в составе Российской Федерации.

__________________________________________________________


Переходим к рассмотрению шестого вопроса нашей лекции «Федеративная реформа в России».

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года путем всенародного референдума, провозгласила принцип равноправия всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром (часть 4 статьи 5 закрепила равный объем их прав по предметам совместного ведения (статья 72 и 76), одинаковые возможности регионального правотворчества (статья 76) и организации региональной государственной власти (статья 77)..

Одновременно частью 3 статьи 11 установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти осуществляется как Конституцией, так и Федеративным, и иными договорами. Частями 2 и 3 статьи 78 предусмотрена возможность взаимной передачи федеральными и региональными органами исполнительной власти части своих полномочий.

Такие договоры получили значительное распространение в конституционной практике: за период с 1994 по 1998 годы их подписали 46 из 89 субъектов Российской Федерации. Расширение договорного процесса рассматривалось в это время высшим руководством страны как важное направление укрепления государственности.

Необходимость в договорном процессе очевидна. Конституция и федеральный закон не могут учесть специфику субъектов, различающихся по численности, национальному составу, социально-экономическому и геополитическому положению. Договоры как раз и позволяют учесть эти особенности и осуществить правовое регулирование федеративных отношений во всем многообразии регионов России.

Вместе с тем договорному процессу была присуща внутренняя противоречивость и несоответствие (по ряду вопросов) конституционным нормам.

В договорах Российской Федерации с субъектами зачастую происходило противоречащее Конституции РФ перераспределение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

  • Во-первых, отдельные предметы ведения Федерации передавались в ведение субъектов РФ: международные и внешнеэкономические отношения (Татарстан), создание национальных банков (Татарстан, Башкирия).

  • Во-вторых, предметы ведения Федерации переходили в предметы совместного ведения: денежная политика (Татарстан, Башкирия, Кабардино-Балкария), банковское дело (Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания), сертификация (Удмуртия); альтернативная гражданская служба (Татарстан, Башкирия, Свердловская область).

  • В-третьих, предметы совместного ведения передавались в ведение субъектов РФ: защита прав и свобод человека и гражданина (Татарстан, Башкирия, Кабардино-Балкария), адвокатура и нотариат (Татарстан, Башкирия), владение, пользование и распоряжение природными ресурсами (Татарстан, Башкирия).

Перечень подобных примеров можно продолжить. В результате осуществлялось противоречащее конституционным нормам перераспределение ряда неотъемлемых прав Федерации, обеспечивающих ее государственный суверенитет. В основе такой практики явно или неявно присутствовала идея о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации, закрепленном республиканскими декларациями и Федеративным договором.

В Конституции 1993 года такая норма отсутствует. Однако принцип государственного суверенитета был закреплен в тот период в конституциях большинства республик и прослеживался в договорной практике. В статье 1 Договора с Республикой Башкортостан было прямо записано: «Республика Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации». В Договоре с Республикой Татарстан вообще не обозначена ее субъектность в составе России, она объявлена государством, объединенным с Российской Федерацией данным Договором. В других договорах принцип суверенитета проявлялся в скрытом виде как перераспределение предметов ведения. На этой основе развивалось региональное законодательство, в значительной части противоречащее Конституции РФ и федеральным законам.

Таким образом, в этот период развития российской федеративной системы доминирующее влияние приобрела децентрализация государственной власти, закрепленная на государственном уровне. К 1999 году процессы децентрализации достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию – дезинтеграцию. Наметилась явно выраженная конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.

Начиная с 2000 года, осуществлены широкомасштабные действия по реорганизации федеративных отношений, выстраиванию вертикали государственной власти, обеспечению конституционной законности в деятельности всех ее уровней. Совокупность таких государственно-правовых действий получила название федеративной реформы. Для преодоления негативных последствий массовой децентрализации государственной власти основной направленностью проводимых преобразований стала противоположная тенденция - централизация государственной власти.

Федеративная реформа, как принято считать, началась с образования федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента РФ.

Был усилен федеральный контроль за органами государственной власти субъектов РФ, приняты решительные меры по обеспечению верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приведению в соответствие с ними всего регионального законодательства и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.

Проведена жесткая политическая акция по расторжению большинства договоров, сформировалось негативное отношение к договорной форме разделения государственной власти вплоть до полного отрицания ее применения в конституционной практике.

К концу 2001 года в соответствие приведены положения 66 конституций и уставов субъектов Федерации. Только в 2001 году выявлено более четырех тысяч незаконных правовых актов органов региональной власти, из которых две трети на основе прокурорского реагирования отменены или приведены в соответствие с федеральным законодательством. Решительная и жесткая государственная политика дала свои результаты, позволила предотвратить распад Российской Федерации, способствовала укреплению ее единства и обеспечению конституционного порядка.

Первоначальная стадия сохранения государственности была пройдена, требовалась фундаментальная концепция дальнейшего реформирования публичной власти в Российской Федерации.

Административные меры по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством не могли решить проблему федеративной государственности. Возникла необходимость в разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в первую очередь, по предметам совместного ведения, пересмотре на этой основе самого федерального законодательства.

Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741 была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (руководитель – Д.Н.Козак). В результате масштабной работы, проделанной Комиссией, поэтапно в 2003-2005 годах принят пакет законов, закрепивших новую концепцию разграничения компетенции между федеральным центром и регионами.

В основу реформы федеративных отношений положены три базо­вых принципа.

Посмотрим на следующую схему.



Рассмотрим подробнее основные принципы федеративной реформы.


Во-первых, это недопустимость общей компетенции у разных уровней публичной власти. На основе такого дуалистического принципа произведено полное разграничение полномочий по предметам совместного ведения, без остаточных об­щих вопросов, которые могут или должны решаться совместными усилиями федеральных и региональных органов государственной власти.

Во-вторых, это принцип позитивного обязывания, который заключался в следующем. За органами государственной власти субъектов РФ были закреплены полномочия по предметам совместного ведения, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения оставлены за федеральным центром и могут быть переданы субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами.

Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои правомочия, перекладывали ответственность за собственное бездействие на федеральный центр. Ярким проявлением этого стали, например, массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны. Общетеоретическая, на первый взгляд, проблема разделения государственной власти в стране приобрела вполне реальное проявление в жизни многих людей.

На основе такого принципа позитивного обязывания установлен исчерпывающий (закрытый) перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения.

На основе такого исчерпывающего перечня полномочий органов государственной власти субъекта РФ осуществлено упорядочение и пересмотр российского законодательства. Внесены изменения и дополнения в 152 федеральных закона, 112 федеральных законов признаны утратившими силу полностью или частично.

Тем самым усилена ответственность субъектов РФ за выполнение важнейших задач жизнеобеспечения регионов, сделана попытка предупредить нецелевое использование средств региональных бюджетов.

В-третьих, это принцип бюджетной обеспеченности, который заключался в следующем: для выполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплялись собственные доходы.

Обозначим некоторые, наиболее важные собственные доходы субъектов РФ.

  • налог на имущество организаций - 100 %;

  • налог на игорный бизнес - 100 %;

  • транспортный налог - 100 %;

  • налог на прибыль организаций – по ставке 18%;

  • налог на доходы физических лиц – 80%;

  • акцизы на спирт и спиртосодержащую продукцию – 50%;

  • акцизы на алкогольную продукцию - 100 %;

  • налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых- 100 %;

  • налог, взимаемый в связи с применением УСН – 100%.

Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов производится за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые определяются ежегодно при принятии федерального бюджета. На основе такого принципа бюджетной обеспеченности полномочий органов государственной власти субъектов РФ законодательно закреплены налоговые и бюджетные механизмы исполнения расходных обязательств субъектов РФ.

Начата серьезная работа по упразднению необеспеченного федерального мандата, в первую очередь, в социальной сфере, при котором многие социальные льготы и гарантии, установленные федеральными законами, финансировались из федерального бюджета частично. Тем самым уменьшены диспропорции между регионами и, соответственно, неравенство людей, проживающих на различных территориях нашей страны.

Вместе с тем, федеральные законы, направленные на реформирование федеративных отношений, содержат ряд спорных положений.

Полномочия, закрепленные за органами государственной власти субъектов РФ, затрагивают только часть предметов совместного ведения. Остальные фактически переданы в ведение Российской Федерации и соответственно уменьшены права регионов в этой сфере. Происходит дальнейшая централизация государственной власти в стране.

В результате сведена к минимуму, или полностью исключена компетенция регионов по многим предметам совместного ведения.

Особенно острыми являются вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, которые отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения. Здесь «чувствительность компетенционного нерва» исключительно высока.

Однако компетенция субъектов РФ в сфере лесных, водных правоотношений, правоотношений недропользования значительно сокращена.

Законом РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах» до реформирования федеративных отношений было осуществлено детальное разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом разделение государственной власти дополнялось различными формами сотрудничества и согласования интересов двух уровней государственной власти. Выделялись совместные полномочия, которые реализовывались общими усилиями. Так, по наиболее важным вопросам принимались совместные решения федеральных и региональных органов государственной власти: определение участков недр федерального значения (статья 21); подготовка перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции (пункт 7 статьи 4). Совместные решения федеральных и региональных органов в семи случаях из четырнадцати предусмотренных Законом РФ "О недрах" (пункты 3, 4, 6, 8-11, 14 статьи 101), являлись основаниями получения права пользования участками недр. Тем самым закреплялся уникальный механизм взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов при владении, пользовании и распоряжении недрами, так называемый принцип "двух ключей", который наиболее полно обеспечивает учет интересов государства в целом, регионов, где расположены участки недр, и недропользователей, минимизирует производственные риски и сглаживает объективные противоречия, неизбежно возникающие при геологическом изучении, разведке и разработке полезных ископаемых.

В ходе федеративной реформы разрушен сложившийся механизм сотрудничества, упразднено совместное владение, пользование и распоряжение недрами Российской Федерацией и ее субъектами в интересах народов, проживающих на территориях регионов, и интересах всего многонационального народа России. На основе дуалистического подхода осуществлено разграничение полномочий. Компетенция субъектов РФ в этой сфере сведена к минимуму и распространяется в основном на участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых.

В ходе федеративной реформы отработан новый механизм вертикального разделения государственной власти: делегирование полномочий вместо их разграничения. Суть его проста и может быть проиллюстрирована на пример лесных правоотношений.

Сначала Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122 (статья 83) упразднены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере совместного ведения. Тем самым они переданы в компетенцию Российской Федерации. Затем Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ (статья 7) некоторые из них делегированы (переданы) органам государственной власти субъектов.

Возникает серьезное сомнение о соответствии подобного способа разделения государственной власти Основному закону страны. Частью 3 статьи 11 Конституции РФ предусмотрена возможность разграничения полномочий в рамках конституционных предметов ведения, а не их делегирования. Частью 2 статьи 78 Конституции РФ закреплена возможность передачи полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, однако только путем взаимных соглашений, а не односторонним путем – посредством принятия федерального закона.

Реформированный Лесной кодекс фактически подкорректировал Конституцию РФ: исключил лесные отношения из предметов совместного ведения и перевел субъектов РФ из числа участников федеративных отношений в этой сфере в участники административных отношений, выполняющих делегированные им полномочия Российской Федерации.

В результате происходит неизбежное развертывание и обострение противоречия между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения государственной власти. Данное противоречие составляет важнейшую государственную проблему, требующую своего решения.

Необходимая на определенном этапе становления российского федерализма тенденция к централизации государственной власти не может быть беспредельной в федеративном государстве. Ибо она может привести к неоправданному ограничению самостоятельности субъектов РФ, и, в конечном счете, - к утрате федеративных начал в государственном устройстве. Тенденция к централизации должна быть уравновешена другой общей тенденцией к поиску согласия и солидарности в федеративной системе.

Децентрализация публичной власти в Российской Федерации, о необходимости которой так много говорили ученые и практики, вскоре может произойти. По крайней мере, на Петербургском международном экономическом форуме Президент РФ Д.А.Медведев провозгласил курс на децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления и своим распоряжением образовал рабочие группы по подготовке соответствующих предложений.

В этих условиях рассмотрим три основных принципа, на которых должна, по моему мнению, базироваться децентрализация публичной власти. Посмотрим на следующую схему.



Рассмотрим подробнее каждый принцип.

Принцип первыйпринцип субсидиарности, согласно которому вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Таким образом, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла решать «наверху».

Принцип второй принцип сотрудничества Федерации и составляющих ее субъектов. Разделение публичной власти не сводится только к разграничению компетенции между ее различными уровнями. Оно предполагает их взаимодействие при определении и реализации этой компетенции. В этой связи переход от дуалистической модели разделения публичной власти к кооперации, сотрудничеству и совместному выполнению наиболее значимых для центра и регионов полномочий представляется исключительной важным.

Принцип третийпринцип солидарности и согласия.

Федеральным законом от 06 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления отзывов. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы образуется согласительная комиссия.

При этом мнение субъекта РФ считается выраженным только в том случае, если и законодательный (представительный), и исполнительный органы субъекта РФ одновременно выскажутся за или против принятия законопроекта. Если мнения законодательного (представительного) и исполнительного органов разделились, то считается, что мнение субъекта Федерации не выражено и, соответственно, оно не учитывается при прохождении законопроекта (п.п. 2,3 ст. 264).

Очевидно, что назначенный по представлению Президента РФ руководитель субъекта РФ, возглавляющий исполнительную власть в регионе, не может проводить в своих действиях политику, отличную от политики главы государства. Отсюда следует, что законопроекты, внесенные Президентом РФ и Правительством РФ, будут поддержаны исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

В этой связи целесообразно учитывать отдельно мнение законодательного и исполнительного органов. Если хотя бы один из этих двух органов высказался против принятия федерального законопроекта, отзыв субъекта Федерации следует считать отрицательным. Соответственно региональный отзыв должен считаться положительным лишь при поддержке его одновременно законодательным (представительным) и исполнительным органом субъекта РФ.

Представляется также обоснованным для действительного учета интересов региона закрепить положение об обязательном согласовании проектов федеральных законов более чем половиной субъектов Федерации. В противном случае, т.е. если законодательные (представительные) или высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации более чем половины регионов выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, он должен сниматься с рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

И в заключение нашей лекции еще несколько слов.

Чехарда с многочисленными изменениями федеральных законов, регулирующих основы разделения публичной власти, стала уже особенностью российского законодательного процесса.

Проблема поспешных и неадекватных законодательных решений может быть проиллюстрирована на вполне понятном для каждого примере эффективности лекарственных средств. Прежде чем запустить лекарство в производство, производитель серьезно изучает препарат. Проводятся теоретические исследования, организуются эксперименты на животных и добровольцах, и только после этого лекарство запускается в производство и разрешается к использованию. Затем осуществляется авторское сопровождение лекарства, анализируется клиническая практика, выясняются побочные и негативные последствия его применения.

В законодательной же деятельности складывается совершенно иная ситуация. Нередко без изучения практики регулирования общественных отношений сильнодействующее социальное лекарство в виде закона запускается в социальный организм без всякой проверки. При этом не учитывается готовность населения к исполнению закона, не отслеживается практика применения и последствия, которые он породил в настоящем и может вызвать в будущем.

По моему мнению, новая система взаимоотношений центра и регионов в этой области, которая будет предложена рабочими группами, образованными Президентом, нуждается в обязательной экспериментальной отработке в отдельных субъектах РФ. Результаты подобных экспериментов позволят выйти на оптимальное разграничение полномочий и подготовить законопроект, который может быть принят для всей территории Российской Федерации.






Похожие:

Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) iconЛекция Федеративное устройство России
Сегодня мы начинаем изучать одну из важнейших проблем Российского государства и права, а именно, Федеративное устройство России....
Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) iconРеферат федеративное устройство россии
Таким образом, административное устройство государства – есть основа всех других форм социальной жизни, поэтому в этой работе я ставлю...
Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) iconФедеративное устройство России

Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) iconТема 6 Федеративное устройство России (4 час.)
Конституционные принципы федеративного устройства Российского государства, особенности их осуществления
Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) iconДокументы
1. /Федеративное устройство РФ.doc
Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) iconКонсультации по дисциплине «конституционное право россии» Вопрос Понятие и роль конституционного права в системе российского права
Российской Федерации, основы правового статуса личности в Российской Федерации, федеративное устройство Российского государства,...
Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) iconЛекция Основы правового статуса личности в Российской Федерации (Продолжение)

Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) iconЛекция (продолжение)
В каждом случае вся система показателей не охватывается, т к это увеличило бы трудоемкость аналитической работы и снизило глубину...
Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) iconТема 6 Россия как федеративное государство (4 час.)
Становление и развитие России как федеративного государства: советский и постсоветский период
Лекция 10. Федеративное устройство России (Продолжение) iconЛекция №3 Тема: Устройство материнской платы. Виды памяти
Оборудование и основные источники информации: карточки, презентация ( п-4,5), мультимедийный проектор
Разместите кнопку на своём сайте:
Документы


База данных защищена авторским правом ©rushkolnik.ru 2000-2015
При копировании материала обязательно указание активной ссылки открытой для индексации.
обратиться к администрации
Документы