Бежуманов А. Г. 1 icon

Бежуманов А. Г. 1



НазваниеБежуманов А. Г. 1
Дата конвертации05.08.2012
Размер121.03 Kb.
ТипДокументы
скачать >>>

Бежуманов А.Г.1


Правовые основы и потенциал участия гражданского общества

в деятельности по противодействию коррупции в современной России


В статье рассматриваются проблемы взаимодействия органов власти и гражданского общества, анализируется существующая нормативная антикоррупционная база и особенности функционирования гражданского контроля как механизма противодействия коррупции в РФ.


Ключевые слова: антикорруционное законодательство, коррупция, противодействие коррупции, гражданское общество, гражданский контроль.


Проблема коррупции сегодня как никогда остро стоит перед лицом всего российского государства. Экспертное и научное сообщества сходятся во мнении, что коррупция в России проникла во все сферы общественной жизни. Рейтинги и доклады независимых международных организаций на протяжении последних лет оценивают ситуацию с коррупцией в Российской Федерации как негативную, а борьбу с ней на государственном уровне как неудовлетворительную.2 В национальном плане противодействия коррупции отмечено, что «коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации».1 Российское законодательство в понятие противодействия коррупции включает деятельность не только «федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления», но и «институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий».2 О необходимости принятия государством надлежащих мер «для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз» говорится и в Конвенции ООН против коррупции, участником которой Российская Федерация является с 2006 года.3

В 2008 году президент Дмитрий Медведев утвердил национальный план противодействия коррупции. Однако Национальную стратегию противодействия коррупции (а вместе с ней и обновленный Национальный план на 2010–2011 годы) приняли и утвердили лишь через два года.
Тем не менее, первоначальный Национальный план уже содержал меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, среди которых наиболее значимой была подготовка и принятие федерального закона «О противодействии коррупции». В конце 2008 года Федеральный закон РФ N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [далее – Федеральный закон] был подписан президентом Медведевым. Принятие этого закона можно назвать, без преувеличения, эпохальным событием для России, так как до этого момента отдельного антикоррупционного законодательства в стране просто не существовало.

В настоящей статье я придерживаюсь официального определения коррупции, данного в Федеральном законе: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица».

Большинство законов, нормативно-правовых актов и международных конвенций, подписанных и ратифицированных Россией, тем или иным образом затрагивают вопросы участия гражданского общества в деятельности по противодействию коррупции.

Так, ФЗ среди основных принципов противодействия коррупции называет «публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами», а среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции – «создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества», «обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» и «обеспечение независимости средств массовой информации». Однако конкретных полномочий представителей гражданского общества в антикоррупционной борьбе в Законе не указано.

Если же говорить о том, по каким принципам должен осуществляться гражданский контроль, то в первую очередь это свобода общественных объединений, независимость контролирующих инстанций от объектов контроля и политической ситуации в стране в целом, доступность и открытость результатов расследований, их объективность и доказательность.1 Кроме того, исследователями коррупции отмечается такой важный фактор, способствующий повышению эффективности борьбы с этой проблемой, однако не нашедший отражения в законодательстве, как институт защиты прав заявителей о коррупции.2

Принятая в 2010 году Национальная стратегия является неким общим программным документом, положения которого направлены на радикальное изменение отношения общества к коррупции и максимальное устранение ее причин, а Национальный план отражает конкретные меры по реализации принципов стратегии.

Национальная стратегия, обозначая коррупцию как одну из системных угроз безопасности нашей страны, среди основных направлений реализации стратегии называет «обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции» и «модернизацию гражданского законодательства».3 Непосредственное участие представителей гражданского общества в деятельности по противодействию коррупции призван обеспечивать механизм гражданского контроля. Однако, как и в Федеральном законе, в Национальном плане на 2010–2011 годы не сказано ничего конкретного относительно участия гражданского общества в антикоррупционной деятельности. Указано лишь, что Министерству юстиции РФ поручено «подготовить с участием Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, других институтов гражданского общества и внести Президенту РФ предложения об организационных и правовых основах мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного выполнения решений Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ».1 Столь незначительная роль, отведенная институтам гражданского общества в участии в законотворческой деятельности, может быть объяснена тем, что гражданское общество должно оставаться максимально независимым от властей. Ведь, как отмечает Ю. Нисневич, «участие общественных структур, тем или иным образом аффилированных с институтами и органами власти, в качестве субъектов гражданского контроля противоречит его сути и неизбежно приводит к качественным деформациям его целей и результатов».2

Еще один федеральный закон, связанный с противодействием коррупции – Федеральный закон РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В нем сказано, что одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является «сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества».3 Статья 5 Федерального закона N 172-ФЗ предусматривает, что «институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов» и что «заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения».

Стоит отметить, что данный закон, несмотря на всю его значимость, неоднократно подвергался саботажу со стороны органов власти, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов. В частности Минюст не провел экспертизу закона «О полиции», но независимую экспертизу этого ФЗ провел получивший лицензию Минюста на проведение подобных экспертиз Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р», в результате которой было выявлено множество коррупциогенных факторов.1

В ноябре 2011 года эксперты «Трансперенси Интернешнл – Р» также подготовили доклад, посвященный оценке коррупционных рисков в проекте федерального закона «О федеральной контрактной системе» и федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа». По результатам сравнительного анализа проектов обоих законопроектов эксперты Центра пришли к выводу, что «принятие любого из предложенных законопроектов в существующем виде гарантирует высокий уровень вероятности проявления коррупционных рисков в процессе применения его положений».2

Изучение проблемы коррупции осложняется среди прочего тем, что она имеет транснациональный характер, в то время как проблемы гражданского общества в различных регионах и странах мира имеют более выраженный локальный характер.1

В связи с тем, что Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию», возникла необходимость в корректировке российского законодательства и приведении его в соответствие с международными нормами. В соответствии со статьей 10 Конвенции ООН в России с 1 января 2010 г. вступил в действие Федеральный закон N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Закон устанавливает, что органы власти должны обеспечивать доступ граждан к информации об их деятельности такими способами как: обнародование в СМИ; размещение в сети Интернет; предоставление по запросу и др.

В настоящее время, основываясь на примерах борьбы с коррупцией в ряде стран, а также имея немногочисленные, но характерные примеры реализации инициатив по гражданскому контролю в сфере противодействия коррупции в России (самый яркий из которых – сетевой проект гражданина РФ юриста Алексея Навального «РосПил»2), можно утверждать, что гражданский контроль может быть эффективным механизмом противодействия коррупции, так как существующая нормативная база позволяет бороться с этим негативным явлением. Однако неисполнение законов и саботаж антикоррупционных инициатив со стороны как отдельных чиновников, так и властной элиты в целом, сводят на нет предпринимаемые усилия по борьбе с коррупционными проявлениями.

Кроме того, эффективность деятельности по противодействию коррупции находится в прямой зависимости от состояния конкурентной политической среды в стране. Если до участия в политической жизни государства не допускаются оппозиционные партии, независимые гражданские объединения и организации, если в стране запрещены или находятся под давлением СМИ, тогда возникает плодородная почва для развития коррупции, что ведет к деградации государственных и общественных институтов, стагнации и развалу экономики и существенному снижению уровня жизни рядовых граждан.1

Тем не менее, даже существующая законодательная база нуждается в совершенствовании, причем постоянном, так как эволюционируют не только превентивные антикоррупционные меры, но и сама коррупция. Позитивным примером такой продуманной антикоррупционной стратегии может служить опыт Эстонии, которая в последние годы добилась в этой области значительных успехов. Исходя из данных независимых докладов, посвященных вопросам противодействия коррупции, можно сделать вывод, что российскими властями, в первую очередь ее исполнительными органами, в недостаточной мере используется опыт иностранных государств, демонстрирующих положительные антикоррупционные тенденции. Кроме того, руководству страны следовало бы в большей мере уделять внимание вопросам распространения антикоррупционной культуры среди населения, так как без поддержки общества и формирования нулевого уровня терпимости по отношению к коррупции среди граждан невозможно эффективное ей противодействие. Это, в свою очередь, осложняется тем, что уровень доверия населения непосредственно к властным элитам достаточно низок, а сами представители властных элит часто имеют непосредственное отношение к распространению коррупции в нашей стране.

1 Бежуманов Алексей Гаязович, аспирант кафедры политического поведения НИУ ВШЭ.

2 Об Индексе контроля коррупции, Индексе восприятия коррупции, Индексе антикоррупционного контроля Международного справочника страновых рисков ICRG см.: Svensson J. Eight Questions about Corruption / Jacob Svensson // Journal of Economic Perspectives. – 2005. – Vol. 19, Number 3. – Pages 19–42.

1 Национальный план противодействия коррупции : утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://kremlin.ru/acts/996.

2 Федеральный закон РФ от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» : принят Гос. Думой 19 дек. 2008 г. : одобрен Советом Федерации 22 дек. 2008 г. // Российская Газета. – 2008. – 30 дек. (№ 4823). – С. 1.

3 Конвенция ООН против коррупции : принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 окт. 2003 г. [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml.

1 См.: Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. – М.: Издательство «Весь Мир», 2010. – 224 с.

2 См.: Поводы для оптимизма. Елена Панфилова об успехах борьбы с коррупцией [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://lenta.ru/articles/2011/11/17/panfilova.

3 Национальная стратегия противодействия коррупции : утверждена Указом Президента РФ от 13 апр. 2010 г. № 460 [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://kremlin.ru/ref_notes/565.

1 Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы : утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 : в редакции Указа Президента РФ от 13 апр. 2010 г. № 460 [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://kremlin.ru/ref_notes/566.

2 Нисневич Ю.А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России // ПОЛИС. Политические исследования, 2011. № 1. C. 165–176.

3 Федеральный закон РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» : принят Гос. Думой 3 июля 2009 г. : одобрен Советом Федерации 7 июля 2009 г. // Российская Газета. – 2009. – 22 июля (№ 4957). – С. 11.

1 См.: Заключение антикоррупционной экспертизы Федерального закона РФ от 7 фев. 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» / Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://transparency.org.ru/doc/attachment_01000_366.doc.

2 Доклад «Оценка коррупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных заказов» / Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://transparency.org.ru.

1 См.: Андрианов В.Д. Коррупция как глобальная проблема: история и современность. – М.: Экономика, 2011. – 304 с.

2 Веб-сайт проекта «РосПил» [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://rospil.info.

1 О влиянии политической конкуренции на коррупцию см.: Нисневич Ю.А. Роль конкуренции в обеспечении социально-политической стабильности и подавлении коррупции // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология, 2009. № 3. C. 3–17; Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. 2-е изд. – М.: Логос, 2010. – 356 с.




Разместите кнопку на своём сайте:
Документы


База данных защищена авторским правом ©rushkolnik.ru 2000-2015
При копировании материала обязательно указание активной ссылки открытой для индексации.
обратиться к администрации
Документы