В. Б. Исаков icon

В. Б. Исаков



НазваниеВ. Б. Исаков
Дата конвертации29.03.2013
Размер222.39 Kb.
ТипДокументы
скачать >>>

В.Б.Исаков,

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, в 1990-1993 гг. - народный депутат РСФСР, председатель палаты Совет Республики Верховного Совета РСФСР, депутат Государственной Думы первого созыва, председатель Комитета по законодательству


Иногда я думаю: «Господи, ну хоть бы мы вымерли все!» Чем земля-то виновата? Пусть сюда придут шведы, китайцы, кто угодно – лишь бы они с уважением отнеслись к тому, что создал Бог.

Никита Михалков. «Известия», 3 ноября 2009 года


ВСЕ ПО НОВОМУ КРУГУ?


Конец восьмидесятых, начало девяностых – уникальный, возможно, неповторимый период в истории России начала глубоких демократических реформ. В стране назрели неизбежные социальные и экономические преобразования, общество ждало их. Этими же настроениями был проникнут и депутатский корпус, избранный в 1990 году впервые за многие годы на альтернативной основе. Независимо от своей партийной принадлежности, большинство депутатов поддерживало реформы, иначе трудно объяснить, почему 1 съезд народных депутатов РСФСР, состоявший более чем на 80 процентов из членов КПСС, на одном из первых своих заседаний под аплодисменты конституционным большинством упразднил статью 6 Конституции РСФСР о руководящей роли партии.

Основные задачи демократических реформ лежали на поверхности и включали в себя следующее:

- демонтаж однопартийной политической системы и обеспечение политического плюрализма, который неизбежно привел бы к созданию многопартийной системы;

- восстановление дееспособности органов государственной власти, советов народных депутатов, которые в тот период выполняли в основном декоративные функции;

- ликвидация очевидных и вопиющих проявлений бюрократизма в общественной жизни: номенклатурных привилегий, неподконтрольности и безответственности чиновников, кабинетного способа принятия кадровых и иных государственных решений;

- в экономической сфере - создание предпосылок для возникновения и конкуренции различных форм собственности; защита ростков частной инициативы и частного предпринимательства;

- ликвидация позорных проявлений диктата и тоталитаризма в духовной сфере (ограничений на подписку печатных изданий, спецхранов в архивах и библиотеках, замалчивания фактов и целых периодов отечественной истории и т.д.);

- создание предпосылок для формирования плюрализма мнений, идеологического плюрализма, свободы научного творчества, интеллектуальной свободы;

- признание фактов грубейших нарушений прав человека и ликвидация почвы для подобных нарушений в будущем;

- осуществление глубокой демократизации федеративного устройства государства, разгрузка от избыточных полномочий верхних этажей власти и передача собственности, полномочий и ответственности вниз, на уровень субъектов Российской Федерации.


Практическая реализация этих назревших задач оказалась далеко не простой. На авансцене российской политики со всей очевидностью столкнулись две линии, две стратегии реформаторских действий – линия цивилизованного правового реформаторства и линия неправового экстремизма. Напомню хотя бы некоторые исторические вехи их борьбы.

12 июня 1990 - принята Декларация о государственном суверенитете, в которой провозглашены демократическое правовое государство, принцип разделения властей, необходимость преобразования Российской Федерации на новых демократических началах.

16 июня 1990 - принят Закон РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР, который устранил из Конституции статью о руководящей роли КПСС, конституционно закрепил многопартийность и законность как принцип деятельности всех политических партий и общественных движений.

11 декабря 1990 - принято постановление 2 Съезда народных депутатов РСФСР «О жертвах политических репрессий в РСФСР»: официально признан сам факт репрессий по политическим и идеологическим причинам, эти репрессии осуждены, Верховному Совету РСФСР и Совету Министров РСФСР даны поручения разработать нормативные акты о реабилитации репрессированных народов и граждан.

15 декабря 1990 - принят Закон РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР, который провозгласил РСФСР демократическим правовым государством, произвел деполитизацию и департизацию раздела Конституции о правах и свободах (было исключено положение о том, что права и свободы даются «в целях укрепления и развития социалистического строя»), закрепил разнообразие и равную защиту всех форм собственности; провозгласил, хотя и с рядом ограничительных оговорок, право собственности на землю; конституционно установил право граждан распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду (тем самым была создана конституционная основа для развития частного предпринимательства); учрежден институт Конституционного Суда.

24 мая 1991 - 4 Съезд народных депутатов РСФСР внес в Конституцию РСФСР пакет поправок, связанных с учреждением поста Президента РСФСР. Одновременно изменена структура местной администрации: учрежден пост Главы местной администрации, подотчетный и подконтрольный местному Совету, но не избираемый им, то есть создана предпосылка для формирования “вертикали” исполнительной власти. Вместо Государственного арбитража учрежден Арбитражный Суд. Понятие “автономная республика” заменено в Конституции на “республика в составе РСФСР”.

12 июля 1991 - 5 Съезд народных депутатов РСФСР утвердил Закон о Конституционном Суде РСФСР. Конституционный Суд в тот период был наделен широкими полномочиями – значительно более широкими, чем те, которые он имеет сегодня по Конституции 1993 года.

1 ноября 1991 - 5 Съезд народных депутатов РСФСР (вторая часть съезда, которая проходила в ноябре) завершил деполитизацию и деидеологизацию Конституции РСФСР, заменил символы государственной власти; установил, что депутаты Верховного Совета РСФСР действуют на постоянной профессиональной основе, учредил институт Главы исполнительной власти (президента) республики в составе РСФСР и суд присяжных.

21 апреля 1992 - в Конституцию РСФСР внесен пакет поправок, вытекающих из факта распада СССР и существования России в качестве самостоятельного государства, конституционно закреплен принцип разделения властей (причем, в более стройном и последовательном виде, чем в ныне действующей Конституции); модернизирован и приведен в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации раздел Конституции о правах и свободах человека и гражданина; военные трибуналы заменены на военные суды.

Из приведенных фактов может сложиться впечатление, что съезд народных депутатов и Верховный Совет действовали спокойно, планомерно, осуществляя строго в конституционных формах модернизацию экономической и политической системы страны. На самом деле это не так. Параллельно нормальному конституционному процессу своеобразным «контрапунктом» развивалась тенденция «правового экстремизма»: подавить политических противников, резко ускорить процессы реформирования, решить все проблемы «одним ударом», пренебрегая принципами законности и конституционности. Напомню некоторые полузабытые ныне факты.

12 июня 1990 - в составе Декларации о государственном суверенитете принимается статья 5, провозглашающая верховенство российских законов над общесоюзными (правовое основание для последовавшей вскоре «войны российских и союзных законов»).

22 июня 1990 - 1 Съезд народных депутатов РСФСР принимает постановление «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (Основа нового Союзного договора)», в котором закладывается механизм разрушения союзной исполнительной власти - Совет Министров РСФСР подчиняется исключительно Верховному Совету РСФСР и Съезду народных депутатов РСФСР, Союзу ССР делегируется ограниченное число функций, в России создаются собственная банковская и таможенная системы, органы МВД и безопасности переводятся в российское подчинение и т.д.

24 октября 1990 - принимается беспрецедентный в мировой практике Закон РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», предусмотревший ответственность должностных лиц и граждан за соблюдение законов СССР. Это уникальный в мировой практике пример, когда ответственность была установлена не за нарушение, а за соблюдение законов. Следует, правда, добавить, что нам не известны примеры практического применения этого редкого по своей абсурдности закона.

31 октября 1990 - Закон РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» объявляет все имущество на территории РСФСР собственностью РСФСР. Золотой запас, валютный и алмазный фонды СССР объявляются собственностью союзных республик.

31 октября 1990 - принимается Закон РСФСР «О формировании бюджетов РСФСР в 1991 году», в соответствии с которым Россия в одностороннем порядке перешла на одноканальную бюджетную систему (т.е. обязалась перечислять Союзу ССР процент от собранных на ее территории доходов: что, разумеется, не было выполнено).

5 апреля 1991 - 3 Съезд народных депутатов РСФСР принимает постановление «О перераспределении полномочий между высшими государственными органами РСФСР для осуществления антикризисных мер и выполнения решений Съездов народных депутатов РСФСР», в соответствии с которым Председатель Верховного Совета РСФСР получает де-факто президентские полномочия (в том числе право издавать распоряжения, обязательные для исполнения на территории РСФСР). Хотя данное постановление отменяло действие ряда норм Конституции РСФСР, оно было утверждено съездом простым большинством голосов. На юридические «формальности» перестали обращать внимание.

Политические события, известные под названием ГКЧП, дали сильнейший толчок нарастанию политического и правового экстремизма:

1 ноября 1991 - 5 Съезд народных депутатов РСФСР принимает постановления «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и «О правовом обеспечении экономической реформы». Президент РСФСР получает право самостоятельно решать вопросы структуры высших органов исполнительной власти, назначать и снимать указами глав администраций субъектов Российской Федерации. Установлено, что законы РСФСР, указы Президента РСФСР, принятые в обеспечение экономической реформы, подлежат «приоритетному исполнению» по сравнению с иными законами. Президенту РСФСР было дано право приостанавливать любые законодательные акты Союза ССР, «препятствующие проведению экономической реформы». Президент РСФСР получил право издавать указы, имеющие силу закона (именно с их помощью стране была навязана ваучерная приватизация).

^ 31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор – точнее, пакет договоров, три договора с разными категориями субъектов Российской Федерации - своеобразная «уступка» федерального центра субъектам Федерации, плата за их молчаливую поддержку развала СССР. Роль института Федеративного договора в политическом и конституционном процессе, на мой взгляд, двойственна. Он привел к «дублированию» конституционного процесса, разделению его на «конституционную» и «договорную» части, вступившие в конфликт между собой. Последствия этого конфликта не исчерпаны до сих пор: неясен статус Федеративного договора как части действующей Конституции Российской Федерации; непонятна роль договоров о разграничении полномочий и предметов ведения, заключенных на его основе.

Непоследовательность и противоречивость правовых шагов реформ отражала нарастающие экономические проблемы и политические трудности. К сожалению, линия экстремизма в политике и экономике в конечном итоге возобладала. Страна пережила распад союзной государственности в декабре 1991 года и две попытки государственного переворота: в декабре 1992 года (попытка «мирной» ликвидации съезда народных депутатов) и в марте 1993 года (ОПУС). Сентябрьско-октябрьский кризис 1993 года подвел окончательную черту под рыхлым, плохо организованным, но все же конституционным путем развития реформ в России. Таков далеко не безоблачный фон, на котором появилась и была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации и история конституционного процесса, в результате которого она была принята, – чрезвычайно интересный объект исследования. В конституционном процессе, как на геологическом разломе, хорошо видны пласты общественной жизни, их взаимодействие, столкновение, конфликты. Один из таких конфликтов, ключевых для понимания российской истории вообще и конституционной истории в частности, – это конфликт бюрократически организованного государства и традиционно слабого в России гражданского общества. Оторвавшаяся от общества, ориентированная на внутренние интересы партийно-административная бюрократическая машина привела страну к масштабному экономическому и социальному кризису, Союзное государство – к распаду и в итоге распалась сама.

Принятие новой Конституции Российской Федерации, при всех ее шероховатостях и недостатках, было несомненным шагом вперед, создало правовую основу для более свободного развития личности, государства и гражданского общества. Тем большую тревогу и озабоченность вызывают тенденции и признаки восстановления бюрократической административно-командной системы, которая однажды уже привела страну к кризису. Постараюсь объяснить, что я имею в виду.

Одна из очевидных проблем Конституции России – недостаточная урегулированность процедуры формирования «верхней» палаты Федерального Собрания – Совета Федерации. За короткую пока историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» путем избрания двух депутатов от каждого субъекта Российской Федерации по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ соответствующих субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, этот принцип формирования в наибольшей степени соответствовал статусу Совета Федерации как палаты парламента – представительного органа государственной власти.

По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного переходными положениями Конституции Российской Федерации, вновь встал вопрос о принципе его формирования. Как многие помнят, вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате которой буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Думы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации являются по должности руководитель законодательного (представительного) и руководитель исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В тот же день (небывалая спешность) этот Федеральный закон был подписан Президентом Российской Федерации.

Практика нескольких лет реализации данного Федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки «должностного» принципа формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем своего региона. С другой стороны, «должностной» принцип формирования Совета Федерации не способствовал профессионализму парламентариев: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2–3 дня от основной работы в регионах, было порой просто некогда вникать в сложную «законодательную материю», а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью лоббирования местных интересов.

В рамках программы по углублению конституционной реформы Президент Российской Федерации В.В.Путин внес проект нового Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который был принят Государственной Думой 19 июля 2000 года, одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 года и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 года. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации – представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. Член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Член Совета Федерации – представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации на срок его полномочий, однако указ о назначении должен быть одобрен законодательным (представительным) органом государственной власти не менее чем одной третью голосов.

Новый принцип формирования Совета Федерации трудно оценить однозначно. С одной стороны, сделан шаг к формированию постоянно действующей профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что представляется позитивным с точки зрения дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой стороны – предложенный принцип формирования Совета Федерации заметно снизил политический вес Совета Федерации, его влияние на общественную и государственную жизнь, особенно если учесть, что параллельно Президентом был создан Государственный Совет, членами которого являются высшие должностные лица субъектов Российской Федерации.

Последующая эволюция законодательства о формировании Совета Федерации свидетельствует об определенном отрыве этого органа от субъектов Российской Федерации, которых он должен представлять, размывании у него качества представительного органа государственной власти. Так, статья 9 указанного Закона (в редакции Федерального закона от 16 декабря 2004 года № 160-ФЗ) жестко связала приобретение полномочий члена Совета Федерации с актом признания этих полномочий Советом Федерации, что породило случаи непризнания полномочий некоторых представителей регионов, попытки диктовать регионам, кого им следует направлять в Совет Федерации. Председателю Совета Федерации законодатель предоставил право вносить представление о досрочном прекращении полномочий членов Совета Федерации, но при этом указал, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не обязаны рассматривать такое представление. Это редкий случай, когда праву не противостоит обязанность, что прямо записано в законе.

Отказ от выборности глав субъектов Российской Федерации привел к тому, что половина Совета Федерации сегодня формируется должностными лицами, не избранными напрямую населением, а фактически назначаемыми Президентом Российской Федерации. И это – представительный орган власти? Ослабление демократического контроля за формированием Совета Федерации не могло не повлечь очевидных негативных последствий: ряд членов Совета Федерации были лишены неприкосновенности и привлечены к уголовной ответственности, что крайне отрицательно отразилось на авторитете палаты. Весьма характерно, что на последних парламентских выборах несколько действующих членов Совета Федерации предпочли баллотироваться в Государственную Думу.

Никак не решают проблему и очередные модификации механизма формирования Совета Федерации, предложенные в президентском послании 5 ноября 2008 года. Закон о формировании Совета Федерации в его последней редакции – яркий пример того, как изначально ошибочное решение заставляет идти по пути постоянных «корректировок», которые не исправляют, а лишь усугубляют первоначальную ошибку. Полагаем, что принятый в 2000 году принцип формирования Совета Федерации носит временный характер и Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения народного представительства выборному принципу формирования Совета Федерации.

Весьма непростую эволюцию за 15 лет действия Конституции Российской Федерации претерпело законодательство о выборах депутатов Государственной Думы. Выборы в Государственную Думу первого созыва состоялись, как известно, 12 декабря 1993 года и проходили на основании Положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400. В этом Положении (в его последней редакции) предусматривалась смешанная система выборов: 225 депутатов избирались по одномандатным округам и 225 – по партийным спискам.

Стоит напомнить, что в проекте избирательного закона, внесенного в 1994 году Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, предлагалось существенно модифицировать систему выборов: сократить до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Государственную Думу от избирательных объединений и избирательных блоков и т.д.

Этот законопроект вызвал у депутатов Государственной Думы первого созыва удивление и непонимание: зачем ломать систему выборов, доказавшую в целом свою целесообразность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу: была установлена паритетная (50% депутатов – по спискам и 50% – по округам) система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, был сохранен единый для избирательных объединений и блоков пятипроцентный заградительный барьер. Депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избирательных округах, должны находиться в равных условиях – собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного процента голосов избирателей (на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены).

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят 21 июня 1995 года, что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в конституционный срок и на легитимной основе. Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы не завершилась. По обращению Саратовской областной Думы Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного федерального закона, в частности, о смешанной системе выборов, о пятипроцентном барьере и ряда других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года № 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации.

30 марта 1999 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный Федеральный закон внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и др.). Потребовалась срочная подготовка новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которая после серии непростых компромиссов 2 июня 1999 года была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 года – подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличивалась до 18 человек центральная часть избирательных списков, вводился ряд дополнительных требований к избирательным объединениям, был усилен контроль за расходованием избирательных фондов, была учтена правовая позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в Постановлении от 17 ноября 1998 года № 26-П.

В 2002 году названная редакция избирательного закона претерпела ряд существенных изменений и дополнений, внесенных Государственной Думой третьего созыва. Вступил в силу Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с последующими изменениями), который затронул практически весь комплекс избирательных норм. Особое внимание в нем уделено участию политических партий и избирательных блоков, информированию избирателей и предвыборной агитации, ответственности средств массовой информации и т.д. Политические партии и блоки, представленные в Государственной Думе («допущенные к распределению депутатских мандатов»), освобождались от сбора подписей и внесения избирательного залога, заградительный барьер для прохождения партий и блоков в Государственную Думу был повышен до 7 процентов, что, на наш взгляд, диктовалось интересами представленных в Думе политических партий и нарушило равенство участников избирательного процесса. В январе 2003 года был принят Федеральный закон о Государственной автоматизированной системе «Выборы».

Наконец, 18 мая 2005 года Президентом Российской Федерации была подписана новая редакция Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», действующая (с изменениями и дополнениями) в настоящее время.

Нельзя не отметить нестабильность российского избирательного законодательства, которое неоднократно и радикально менялось за сравнительно короткий временной промежуток. Серьезную озабоченность вызывают и наметившиеся тенденции его развития. Без видимых причин законодатель отказался от смешанной избирательной системы, потенциал которой, на наш взгляд, далеко не исчерпан, в пользу выборов 100% депутатов по партийным спискам. В условиях неразвитой в России партийной системы данная новелла существенно сократила возможности участия избирателей в выдвижении кандидатов в депутаты, ограничила их пассивное избирательное право, снизила эффективность самого института выборов в России. Одновременно законодателем была исключена возможность выдвижения кандидатов от блоков партий, включения в партийные списки представителей иных партий; в бюллетенях для голосования была ликвидирована графа для голосования «Против всех»; расширены возможности для отмены регистрации партий и кандидатов, в частности, по такому весьма расплывчатому основанию, как участие в «экстремистской деятельности». На выборах депутатов Государственной Думы в декабре 2007 года был использован так называемый административный ресурс, что вызвало справедливую критику общественности внутри страны и мирового сообщества. Оценивая в целом последние изменения избирательного законодательства и практику его реализации, трудно оценить их иначе, как рецидив прежней бюрократической административно-командной системы.

Негативные тенденции в развитии избирательного законодательства, которые отмечались выше, не могли не затронуть и статуса депутата Государственной Думы. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ установил, что депутат Государственной Думы, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, в составе федерального списка которой он был избран депутатом Государственной Думы. Несоблюдение этого требования влечет прекращение полномочий депутата Государственной Думы. Таким образом, закон установил жесткую связь между партийностью и статусом депутата Государственной Думы, что, на наш взгляд, не вполне соответствует утвердившемуся в России принципу свободного мандата, а также части 2 статьи 30 Конституции РФ, которая устанавливает: «Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем».

Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации», а также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» существенно изменил правила замещения вакантных депутатских мандатов, образующихся в связи с выбытием депутатов Государственной Думы. Если ранее выбывший депутат автоматически замещался следующим по списку, то по новым правилам руководящий орган политической партии, в составе списка которой депутат был избран, вправе предложить Центральной избирательной комиссии кандидатуру для замещения вакантного мандата, причем, не обязательно следующую по списку – достаточно, чтобы кандидат был из той же региональной группы. Выдвижение кандидатуры для замещения вакантного депутатского мандата осуществляется в порядке, предусмотренном уставом соответствующей политической партии. Центральная избирательная комиссия обязана передать вакантный депутатский мандат кандидату, предложенному органом политической партии. Законом также предусмотрено, что зарегистрированный кандидат, включенный в федеральный список, вправе участвовать в замещении депутатских мандатов неоднократно, но не более двух раз.

Указанные новеллы вряд ли можно позитивно оценить с точки зрения демократических принципов избирательного законодательства. Можно сказать, что первая из них дезинформирует избирателей. В целях привлечения их голосов во главе регионального избирательного списка ставят политиков, известных и популярных общественных деятелей, а реально мандаты получат совсем другие – не исключено, что и те, кто способен их оплатить. Естественно, что подобный механизм передачи освобождающихся мандатов резко увеличивает «коррупционную составляющую» выборов.

Вторая новелла создает «подушку безопасности» для лиц, перемещающихся из партийного списка в административное кресло: в случае провала некомпетентный администратор может вернуться обратно, в парламент, причем даже сделать это дважды. Даже в советские времена не было таких «привилегий».

Указанные новеллы, на наш взгляд, бюрократизируют избирательное законодательство, создают предпосылки для формирования новой партийно-государственной элиты, члены которой переходят из партии в правительство, в парламент, и в обратном порядке. Проигравшей стороной оказывается избиратель, который перестает влиять на состав депутатов парламента и как следствие – теряет интерес к процедуре выборов.

Бюрократические тенденции в развитии законодательства отчетливо видны и на примере внутренней организации парламента. За короткий по историческим меркам период существования российского парламента, структура Совета Государственной Думы и порядок формирования этого парламентского органа также претерпели неоднократную модификацию. Стоит, наверное, напомнить, что в состав Президиума Верховного Совета Российской Федерации, согласно действовавшей в тот период Конституции России, входили, помимо Председателя Верховного Совета, его заместители, председатели палат, председатели постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета. Руководители фракций появились в Президиуме на завершающем этапе деятельности Верховного Совета РФ и работали с правом совещательного голоса, что отражало неразвитую партийную структуру российского общества и Верховного Совета России. Тем не менее участие руководителей комитетов позволяло Президиуму Верховного Совета эффективно координировать законодательную деятельность в тогдашнем законодательном и представительном органе России.

После принятия новой Конституции Российской Федерации ситуация коренным образом изменилась. Если в Совете палаты, образованном в Совете Федерации, и до настоящего времени сохранилось участие с правом решающего голоса председателей комитетов и постоянных комиссий палаты, то Государственная Дума пошла по другому пути. Согласно Регламенту Государственной Думы, принятому в 1994 году, в состав Совета Думы вошли Председатель Государственной Думы, руководители фракций и депутатских групп, а заместителям Председателя и председателям основных рабочих органов палаты, комитетов, было предоставлено право участия в работе Совета с совещательным голосом. Естественно, что вопросы политики в таком Совете Думы сразу вышли на первый план по отношению к вопросам законотворчества.

В 1998 году был принят новый Регламент, в который постановлением от 20 марта 2002 года № 2563-III ГД Государственная Дума внесла изменения, лишившие Председателя Государственной Думы права решающего голоса в Совете Государственной Думы.

Постановлением от 29 декабря 2003 года № 11-IV ГД, принятым Государственной Думой 4-го созыва, Совет Государственной Думы был еще раз реорганизован: право решающего голоса в Совете Государственной Думы было возвращено Председателю Государственной Думы, но одновременно из Совета были исключены представители фракций. Членами Совета Государственной Думы в ныне действующей редакции остались: Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители, при этом только трое из десяти заместителей Председателя Государственной Думы представляют иные фракции в Государственной Думе. Председатели комитетов Государственной Думы допущены к участию в Совете Государственной Думы с правом совещательного голоса.

Другими словами, Совет Государственной Думы за несколько лет постепенно эволюционировал из координирующего органа палаты парламента в рабочее совещание при Председателе Государственной Думы. Такая эволюция Совета Государственной Думы вряд ли отвечает принципам демократии: шаг за шагом в этом парламентском органе происходило свертывание профессиональных и представительных начал и возрастала роль административной подчиненности. Одна из перспектив совершенствования действующей Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, – придание конституционного статуса Совету палаты и Совету Государственной Думы, что позволило бы стабилизировать их структуру и четко, на конституционной основе, определить принципы их формирования.

Тема «Конституция и бюрократия» приведенными примерами, конечно же, не исчерпывается. Наверное, было бы полезно взглянуть под этим углом зрения на категорию «партия власти». Совокупность изменений в действующем законодательстве и находящихся на обсуждении поправок постепенно делает статус «партии власти» политической и правовой реальностью. Как это соотносится со статьей 13 Конституции Российской Федерации, закрепившей принцип равенства общественных объединений перед законом?

Было бы небесполезно проанализировать с позиции статьи 3 Конституции Российской Федерации так называемый административный ресурс. В конце 80-х и начале 90-х годов, когда демократические преобразования в России только начинались, существовало ощущение, что с «административным ресурсом» покончено. Но сегодня он начинает вновь утверждаться и в политической, и в правовой жизни. Соответствует ли это явление букве и духу Конституции Российской Федерации?

С точки зрения соблюдения конституционных норм стоит обсудить и такое понятие, как «преемник Президента». Что оно означает? Возникшую де-факто политическую традицию? Если так, то каковы ее истоки и чем вызвано ее появление? Соответствует ли эта политическая традиция статье 81 Конституции Российской Федерации и демократическим принципам функционирования государственной власти?

Подводя итог, приходится придти к однозначному выводу: импульс прогрессивных демократических преобразований в Российской Федерации постепенно затухает. В своей реальной государственно-правовой практике Российская Федерация шаг за шагом отходит от идей и принципов, заложенных в Конституции 1993 года. Создаются реальные предпосылки для повторения в новых условиях уже пройденного Россией этапа развития.




Похожие:

В. Б. Исаков icon2 сентября Самарскую область посетил вице-президент Торгово-Промышленной палаты РФ владимир Исаков. Целью его однодневного визита стало участие в открытии 12-ой Поволжской агропромышленной выставки.
Владимир Исаков: «Меня особенно впечатлили те ноу-хау, которые используются в апк вашей области»
В. Б. Исаков iconИсаков В. Б. (Заключительное слово)
Уважаемые коллеги! Благодарю вас за внимание и заинтересованное обсуждение проблемы
В. Б. Исаков iconОрганизационно-управленческая деятельность в. А. Дорофеева, В. М. Исаков, А. В. Фомкин
Организация воспитательной работы в Академии Русского балета имени А. Я. Вагановой 33
В. Б. Исаков iconА. А. Асылмуратова, В. М. Исаков Санкт-Петербург
Судьбы детей с выдающимися способностями в контексте современных проблем обучения и воспитания артистов балета
В. Б. Исаков iconУрок Н. Г. Легата М. А. Васильева Педагогические секреты Н. Г. Легата 15
Л. Н. Надиров, В. М. Исаков в академии Русского балета им. А. Я. Вагановой впервые открывается аспирантура 49
В. Б. Исаков icon«Юриспруденция»
Умк учебно-методический комплекс для студентов 4 курса Факультета Права // Автор-составитель проф. В. Б. Исаков. – М., Государственный...
В. Б. Исаков icon«Юриспруденция»
Умк учебно-методический комплекс для студентов 5 курса Факультета Права // Автор-составитель проф. В. Б. Исаков. – М., Государственный...
В. Б. Исаков iconПолитическая мысль России. От истоков до февраля 1917 года. Антология // М.: Гардарики. 2008. 815 с
Исаков Борис Владимирович – доктор юридических наук, профессор, вице-президент Торгово-Промышленной палаты РФ
В. Б. Исаков iconЛ. Н. Надиров, В. М. Исаков в академии Русского балета имени А. Я. Вагановой впервые открывается аспирантура
Устава подготовка "педагогических, научных и иных, связанных с хореографическим искусством кадров в рамках системы непрерывного профессионального...
В. Б. Исаков iconВ. М. Исаков, А. В. Фомкин
Академия Русского балета им. А. Я. Вагановой (Санкт-Петербург) осуществляет образовательную деятельность в различных областях балетного...
В. Б. Исаков iconПротокол заседания кафедры Декан экономического факультета № от октября 2007 г. В. Б. Акулов Зав каф. В. Б. Акулов 2007 г. В. А. Исаков
Единый социальный налог. Взносы на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. 23
Разместите кнопку на своём сайте:
Документы


База данных защищена авторским правом ©rushkolnik.ru 2000-2015
При копировании материала обязательно указание активной ссылки открытой для индексации.
обратиться к администрации
Документы